EL PROGRESO NO ES LO QUE ERA: FUNDAMENTOS INSTITUCIONALES PARA UN PAÍS EN RIESGO
Extensión: 41 páginas.
Joan Prats i Català
Director Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalunya
1.1. Agosto de 2003: crónica de una coyuntura difícil
(La dirigencia política) se empecinaba en la tesis de que la dura crisis que se vivía era de naturaleza económica y social. Se negaba a reconocer lo que para muchos otros resultaba una evidencia, a saber, que se había agotado el modelo de gobernabilidad democrática vigente desde 1985.
La situación social parecía tocar fondo: la CEPAL advertía que más del 20 por ciento de los bolivianos padecían de desnutrición crónica; que los ingresos de los bolivianos habían caído en una sexta parte en los últimos cuatro años y muy especialmente los de los sectores más pobres; que la desigualdad había aumentado llegando a superar la de Brasil; que el 45,5 por ciento de los bolivianos estaban por debajo de la mitad del ingreso promedio nacional; que un tercio de los bolivianos tenían un ingreso anual promedio inferior a los 200 dólares anuales; que, según datos del INE, desde 1998, la población sin energía eléctrica había aumentado en 800.000 personas, la que no disponía de agua potable había aumentado en más de un millón, y que los hogares sin servicio sanitario habían crecido en un 2,4 por ciento; a la vez que se denunciaban situaciones de cuasi-esclavitud en el Chaco.1 que más del 20 por ciento de los bolivianos padecían de desnutrición crónica; que los ingresos de los bolivianos habían caído en una sexta parte en los últimos cuatro años y muy especialmente los de los sectores más pobres; que la desigualdad había aumentado llegando a superar la de Brasil; que el 45,5 por ciento de los bolivianos estaban por debajo de la mitad del ingreso promedio nacional; que un tercio de los bolivianos tenían un ingreso anual promedio inferior a los 200 dólares anuales; que, según datos del INE, desde 1998, la población sin energía eléctrica había aumentado en 800.000 personas, la que no disponía de agua potable había aumentado en más de un millón, y que los hogares sin servicio sanitario habían crecido en un 2,4 por ciento; a la vez que se denunciaban situaciones de cuasi-esclavitud en el Chaco..1 que más del 20 por ciento de los bolivianos padecían de desnutrición crónica; que los ingresos de los bolivianos habían caído en una sexta parte en los últimos cuatro años y muy especialmente los de los sectores más pobres; que la desigualdad había aumentado llegando a superar la de Brasil; que el 45,5 por ciento de los bolivianos estaban por debajo de la mitad del ingreso promedio nacional; que un tercio de los bolivianos tenían un ingreso anual promedio inferior a los 200 dólares anuales; que, según datos del INE, desde 1998, la población sin energía eléctrica había aumentado en 800.000 personas, la que no disponía de agua potable había aumentado en más de un millón, y que los hogares sin servicio sanitario habían crecido en un 2,4 por ciento; a la vez que se denunciaban situaciones de cuasi-esclavitud en el Chaco...
Entretanto, los partidos políticos de la coalición parecían no enterarse de la gravedad de la situación: aprisionados en el juego instalado por los “operadores políticos” vuelto ya ineficiente, sus miembros más lúcidos se confesaban impotentes para enderezar el rumbo: conflictos graves en la institucionalización del MIR, guerra de cuoteos y prebendas, visión patrimonial del Estado y mercantilista de la economía, confusión de la gobernabilidad con la disposición de mayorías congresuales, alta fragmentación interna, incapacidad de dialogar con la oposición en sede parlamentaria, fragmentación de la acción del gobierno... y falta de apoyo decidido a la lucha contra la corrupción.
El Congreso boliviano salido de las elecciones de 2002 era el más representativo de la historia republicana del país. Todos los sectores sociales de un país tan fragmentado étnica y territorialmente y tan desigual podían sentirse debidamente representados. Se trataba de una gran victoria del proceso de democratización iniciado en 1982. Pero fue interpretado como una amenaza al statu quo político y se intentó reducir y dividir a la oposición sin considerar prácticamente ninguna de sus propuestas y tratando de deslegitimarla, a lo que contribuyó no poco la bisoñez y las limitaciones de la propia oposición. Ni siquiera fue posible el acuerdo en el nombramiento de los altos cargos que como el Defensor del Pueblo, el Tribunal Constitucional, la Corte Suprema o el Consejo Judicial debían dar testimonio de imparcialidad política, integridad personal y competencia profesional.
1.2. El agotamiento del impulso reformista en Bolivia
Y es que efectivamente, las reformas impulsadas no pudieron ir más allá de los límites lógicos del modelo de gobernabilidad democrática instaurado desde 1985: (1) el Legislativo fue reducido a la función —tan necesaria como insuficiente— de proporcionar mayorías al Ejecutivo, pero renunció a toda iniciativa legislativa, fue nula su capacidad de control del Ejecutivo, no fue la Cámara de los grandes debates y pactos sobre el futuro del país y, con todo ello, perdió legitimidad representativa; (2) el Ejecutivo pudo actuar con gran discrecionalidad y sin otro condicionante que los pactos entre los líderes de los partidos, celebrados en sede propia y al margen del Parlamento; la responsabilización horizontal brilló por su ausencia ante la lógica de cuoteo partidista y de prebendalismo desde la que se compusieron los órganos superiores del Poder Judicial; (3) el Estado de Derecho apenas pudo iniciar su camino quedando bloqueado tras sus primeros pasos por la insuficiencia de la legalidad y de la responsabilización administrativa, por la corrupción e ineficiencia judicial, por la desconfianza hacia la policía, por las insuficiencias en la protección de los derechos humanos, por la débil definición y protección de los derechos de propiedad de los pobres, por la incapacidad de las instituciones para poner fin a los abusos en la adquisición irregular de tierras por parte de los poderosos, por la confusión del Estado de Derecho con la mera seguridad jurídica del statu quo...; (4) las reformas administrativas equivocaron su camino, pues esquivaron el difícil objetivo de construir la legalidad administrativa y la garantía de los derechos de los ciudadanos ante la Administración, cayendo en el señuelo de la construcción imposible de una administración por resultados sobre el suelo de una administración patrimonializada políticamente; (5) al final se revelaba que las reformas institucionales se frenaban allí donde entraban en contradicción con el sistema de partidos políticos institucionalizado, el cual, para asegurar la gobernabilidad interna de los mismos, exigía discrecionalidad en los gobiernos para articular arreglos contractuales con los empresarios (mercantilismo), control de los cargos públicos para compensar la militancia partidista (patrimonialismo) y discrecionalidad en la asignación del gasto social (clientelismo).
Los límites del modelo, muchas veces anunciados, se hicieron patentes con el estancamiento en 1999 de la economía.
Muchas confusiones y equívocos comenzaban a caer: Bolivia era un sistema indudablemente capitalista pero no era propiamente una economía de mercado. Sus mercados estaban fragmentados no sólo económica y territorialmente sino también institucionalmente: las transnacionales habían invertido generando su propio marco regulador e impulsando la creación de agencias reguladoras que en parte las eximían del riesgo de captura política; las élites económicas renovaban su práctica tradicional de negociados informales con el poder político, los cuales constituían el verdadero régimen o institucionalidad de la economía; más allá la gran masa de la informalidad económica campaba a su aire, sin que nadie pareciera interesado en articular una “burguesía chola” como apoyo social e impulso empresarial de una verdadera economía de mercado.
1.3. Democracia y gobernabilidad: la crisis es política y de modelo de gobernabilidad, no es una crisis democrática
Collier y Levitsky han identificado más de 550 subtipos de democracia en una revisión de 150 trabajos recientes2. Muchos siguen un concepto minimalista de democracia que podemos calificar como “democracia electoral”, derivado de la definición de democracia de Shumpeter como “un sistema para llegar a la toma de decisiones políticas en el que los individuos adquieren el poder de decidir por medio de un esfuerzo competitivo por conquistar el voto popular”.
En efecto, las fórmulas, reglas o procedimientos utilizados por los actores estratégicos para tomar decisiones y para resolver sus conflictos sólo en parte responden a la formalidad institucional democrática. En buena parte vienen también determinadas por una informalidad institucional —a la que popularmente nos referimos como patrimonialismo, clientelismo, prebendalismo y un largo etcétera— sin cuya conside- ración no puede captarse la verdadera naturaleza del régimen político vigente. Guillermo O’Donnell se refería a este mismo fenómeno al calificar las democracias latinoamericanas como democracias delegativas, las cuales, aunque parecen tener las mismas características formales que las democracias liberales son institucionalmente muy frágiles y plantean serios problemas para la estabilidad y calidad de las democracias.
El capitalismo de camarilla es un capitalismo en el que los políticos en el poder y determinados grupos empresarios se reconocen, conciertan y actúan como compinches. Stephen Haber8 argumenta que se trata de una forma capitalista de resultados menos eficientes y equitativos que la economía de mercado institucionalizada, pero que es la única que puede asegurar un cierto tipo de crecimiento en condiciones de inestabilidad política y/o fuerte desigualdad social.
Se trata de un capitalismo sujeto a reglas, pero no se trata de reglas universales, sino elaboradas concertadamente por y para la camarilla. La gobernanza económica en que se expresa es creada por los miembros de la camarilla en beneficio propio, aunque se impone su respeto al conjunto de la población. De esta manera el gobierno resuelve el problema del compromiso generando estructuras de confianza entre los compinches que de esta manera ya pueden invertir y tener una cierta seguridad para sus inversiones mientras se mantengan en la camarilla. Así, cuando es capaz de reacomodarse al cambio de sus miembros y de los sucesivos gobiernos, la camarilla se institucionaliza. En realidad la gobernanza política y económica que resulta expresa un proceso iterativo de contratos y recontratos entre los compinches.
Este sistema condena necesariamente a la informalidad económica y a la ilegalidad tributaria a la gran mayoría de los emprendedores del país. El emprendedor no puede formalizarse porque al no poder por lo general integrarse en la camarilla no queda protegido por el sistema de seguridades informales de los miembros de ésta. Si se formaliza, soporta los altos costos de transacción por incertidumbre característicos de los gobiernos sin o con bajo nivel de estado de derecho. Se refugia entonces en la informalidad con lo que no sólo se impide el desarrollo de clases medias productivas que amplíen la base fiscal y la ciudadanía sino que se crea un freno tremendo al desarrollo al limitarse las transacciones económicas al ámbito de confianza personal característico de los mercados informales.
El capitalismo de camarilla al no reconocer verdaderos derechos universales de ciudadanía económica también estimula los corporativismos de todo tipo. Las personas, ante la falta de instituciones que garanticen sus derechos de modo igual, tienden a agruparse en corporaciones profesionales, gremiales, empresariales de todo tipo, que por lo general tampoco propenden a la creación de un orden jurídico y económico universal sino a la defensa del statu quo, en el peor de los casos; o a la captura de rentas legalmente garantizada, en el mejor. Lógicamente nada de todo esto favorece ni el desarrollo democrático ni el avance del estado de derecho. No resulta extraño, pues, que los bolivianos, de modo prácticamente unánime, en todos los estudios sociales que nos son conocidos, manifiesten altos niveles de confianza interpersonal en su círculo vital de referencia (familia, comunidad, iglesias...) y bajísimos e inquietantes niveles de confianza en relación al funcionamiento de las instituciones generales (le- yes, políticas, policía, jueces, ejército).
Llegados a este punto estamos analíticamente pertrechados para interpretar mejor la crisis de gobernabilidad boliviana: la nueva política económica y la primera democratización no instalaron en el país ninguna economía de mercado, ningún propio estado de derecho, ninguna democracia de calidad. Ya hemos reconocido antes sus méritos históricos relativos. Pero de mercado, Estado y democracia sólo sembraron los gérmenes porque fijaron la estabilidad política en un capitalismo de camarilla, capturador del proceso político, basado en arreglos principalmente informales entre las élites políticas y económicas integradas, incapaz de formalizar y estimular las capacidades productivas del país, envuelto en una gran opacidad y discrecionalidad, de todo lo cual sólo podían emanar políticas de desarrollo coherentes con los intereses de la camarilla, que trató de legitimarse adornándose con pobres ropajes de democracia, estado de derecho y economía de mercado, ayudado todo ello por la falta de comprensión del verdadero significado de estos conceptos en la cultura política, económica y legal del país.
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